DR. S. Lanang Perbawa, Akademisi dan Pemerhati masalah politik, Peneliti Pada Bali Democracy & Research Strategic
Pilihan sistem pemilu harus memastikan bahwa pembagian politik dari suatu masyarakat diperhatikan secara layak oleh kerangka hukum pemilu, sehingga pertentangan dan perbedaan utama antara dan di antara kelompok-kelompok sosial dapat diakomodasikan melalui sistem perwakilan politik.Memilih sistem pemilu merupakan keputusan kelembagaan yang palingpenting untuk negara demokrasi mana pun.Tidak ada sistim pemilu “terbaik” yang cocok untuk semua dan tidak ada standar yang diakui secara universal.Pilihan sistem pemilu perlu dibuat dengan mengingat tujuan yang diinginkan.Pengaruh yang dapat diakibatkan oleh sistem pemilu yang berbeda pada akhirnya bersifat kontekstual dan tergantung politik hukum negara tersebut.Sistem pemilu merupakan aturan dan prosedur yang memungkinkan suara yang telah dipungut dalam suatu pemilihan diterjemahkan menjadi kursi yang dimenangkan dalam badan legislatif atau institusi lain (seperti presiden dan kepala daerah). Sistem pemilu juga dapat mempengaruhi aspek lain dari sistem politik, seperti perkembangan sistem kepartaian serta berfungsi penting dalam hubungan antara warga negara dan pemimpin mereka (seperti pertanggungjawaban politik, keterwakilan, dan daya tanggap). Dengan demikian sistem pemilu memiliki banyak akibat jangka panjang bagi pemerintahan demokratis.
Dalam pemilu legeslatif tahun 2004, 2009, dan 2014 di Indonesia, sistem perwakilan proporsional terbuka (DPR dan DPRD)tampaknya telah menjadi pilihan yang dianggap paling mungkin (feasible). Pertimbangan penggunaan sistem proporsional yang selama ini dominan adalah agar suara rakyat tidak terbuang dan proporsionalitas keterwakilan politik mencerminkan heterogenitas keberagaman masyarakat dari segi etnik dan budaya serta agama. Selain itu, tingkat pendidikan masyarakat yang masih rendah adalah pertimbangan lain di balik pilihan terhadap sistem proporsional. Tetapi sistem proporsional terbuka ini bukan tidak membawa masalah dan dampak pada proses pemilu legeslatif. Secara proses makin sederhana pemilu yang dijalankan semakin kecil adanya kecurangan, sedangkan semakin rumit sistem pemilu yang dijalankan maka semakin besar kecurangan yang terjadi.
Walaupun sistem pemilu yaitu menyangkut electoral law, electoral proses, electoral management, dan electoral dispute, tetapi menurut penulis sistem yang sederhana dan memudahkan bagi pemilih atau masyarakat dalam melaksanakan hak pilihnya yang menjadi perhatian utama. Semakin banyak varian/pilihan dalam surat suara, semakin sulit masyarakat menentukan pilihan, selain itu semakin sulit proses pemungutan dan penghitungan suara, rekapitulasi semakin sulit, maka peluang terjadi kesalahan dan kecurangan semakin besar. Untuk itu guna memudahkan bagi masyarakat,maka : pertama, sistem proporsional tertutup pada saat pemilu, tetapi calon-calon yang akan dimunculkan sudah dilakukan pemilu di internal parpol masing-masing dengan verifikasi dan diumumkan dimedia , keduakalau tetap proporsional terbuka maka parpol yang ikut dalam pemilu tidak lebih dari 5 dan pencalonan tidak lebih dari 100% untuk masing-masing dapil, untuk membuat sederhana pilihan bagi masyarakat dan penyelenggara dibawah.
Berkaitan (electoral body) pada pemilu 2014, dengan undang-undang Nomor 15 tahun 2011 penyelenggara pemilu disebutkan dalam penjelasan umum Undang-undang tersebut, yang disebut sebagai penyelenggara pemilu adalah KPU, Bawaslu dan DKPP. Dengan keberadaan Badan Pengawas Pemilu (Bawaslu), secara umum Bawaslu bertugas mengawasi penyelenggaraan pemilu dalam rangka pencegahan dan penindakan pelanggaran untuk terwujudnya pemilu yang demokratis. Secara garis besar adalah pengawasan setiap tahapan pemilu dan penegakan hukum. Tugas dan fungsi ini erat sekali kaitannya dengan urusan bidang hukum baik pencegahan dan penegakan hukum, maka akan lebih baik memang orang yang memahami persoalan hukum atau penegakkan hukum. Seperti pada pemilu 2004, panwas terdiri dari oleh polisi, jaksa, perguruan tinggi, dan pers, yang sering berkecimpung dalam persoalan pencegahan dan penindakan hukum, tetapi tentunya juga mengerti tentang persoalan pemilu.Seperti kasus permohonan keberatan parpol yang dinyatakan tidak bisa ikut sebagai peserta pemilu 2014.
Pada kasus putusan Bawaslu, keputusan tersebut dibacakan oleh Bawaslu dalam sidang keputusan sengketa permohonan nomor 012/SP-2/Set.Bawaslu/I/2013, di Jakarta, Selasa (5/2/2013) malam. Keputusan tersebut membatalkan Keputusan KPU Nomor 05/Kpts/KPU/Tahun 2013 Tentang Penetapan Partai Politik Peserta Pemilu 2014, khusus terhadap PKPI membuktikan bahwa dalam melaksanakan verifikasi faktual, KPU tidak bersandar pada ketentuan undang-undang sehingga tidak meloloskan PKPI sebagai peserta pemilu. Seharusnya Bawaslu tidak memiliki wewenang untuk memutus, apalagi menginstruksikan parpol peserta pemilu kepada KPU.Sebab tugas utama Bawaslu adalah mengawasi, bila ada sengketa dimediasi, bila tidak selesai seharusnya dibawa keranah pengadilan.Bagaimana suatu keputusan pejabat tata usaha negara, dibatalkan oleh suatu lembaga yang sejajar, dan berfungsi sebagai lembaga pengawas.Bagi penulis ada dua dasar hukum yang menjadi alasannya.
Pertama, Bawaslu bukanlah badan yudikatif atau peradilan, tetapi badan administratif. Karenanya, keputusan apa pun yang dikeluarkan lembaga tersebut tidak definitif alias tidak berkekuatan hukum, melainkan hanya bersifat alternatif atau rekomendatif. Keputusan yang definitif atau memiliki kekuatan hukum, hanya dapat dikeluarkan oleh hakim pada lembaga yudikatif seperti Mahkamah Konstitusi dan Mahkamah Agung serta lembaga-lembaga peradilan di bawahnya, yakni Peradilan Agama, Peradilan Tata Usaha Negara, Peradilan umum dan Peradilan Militer. Seharusnya diputuskan melalui mekanisme Pengadilan Tata Usaha Negara.Kedua, bila rekomendasi Bawaslu dilaksanakan maka sama saja KPU dibawah lembaga Bawaslu, jadi secara fungsi dan struktur kelembagaan tidak tepat. Hal ini dikuatkan dengan adanya fatwa MA bernomor 34/KMA/HK.01/II/2013 tertanggal 21 Februari 2013.Dalam fatwa bertanda tangan Ketua MA Hatta Ali itu menyatakan, Bawaslu dapat saja mempunyai keputusan yang berbeda dengan keputusan KPU. Namun, MA tidak memperkenankan adanya sengketa antara KPU dengan Bawaslu.”Terhadap perintah penerbitan Keputusan KPU tidak diatur mekanisme saling gugat-menggugat di pengadilan karena kedudukan KPU dan Bawaslu adalah sama-sama sebagai lembaga penyelenggara Pemilihan Umum,” demikian bunyi fatwa MA itu.MA juga menegaskan aturan pasal 259 ayat 1 UU Pemilu nomor 8 tahun 2012. MA menyatakan bahwa Bawaslu tidak dapat mengeluarkan keputusan terkait verifikasi partai politik peserta pemilu dan daftar calon tetap (DCT) anggota DPR, DPRD Provinsi dan DPRD Kabupaten-Kota, seperti tercantum dalam UU Pemilu. Kemunculan fatwa MA itu terjadi setelah Bawaslu mengirimkan surat bernomor 078/Bawaslu/II/2012 tertanggal 12 Februari 2013. Surat itu merupakan respon Bawaslu setelah KPU menolak menerima keputusan Bawaslu yang menetapkan PKPI sebagai peserta pemilu.Hal itu yang kemudian membuat Bawaslu mengambil keputusan meminta fatwa kepada MA.
Selain itu Dewan Kehormatan Penyelenggara Pemilu juga dalam penjelasan umum Undang-undang Nomor 15 tahun 2011 tentang Penyelenggara Pemilu, juga disebutkan bagian dari penyelenggara pemilu. DKPP dibentuk untuk memeriksa dan memutuskan pengaduan dan/atau adanya dugaan pelanggaran kode etik yang dilakukan oleh anggota KPU, KPU Propinsi/Kabupaten/Kota, anggota PPK, anggota PPS, PPLN, KPPS, KPPSLN, Bawaslu, Bawaslu Propinsi/Kabupaten/Kota, Bawaslu Kecamatan, Pengawas Pemilu Lapangan, dan Pengawas Pemilu Luar Negeri. DKPP terdiri dari 1 orang unsur KPU, 1 orang unsur Bawaslu, 1 orang utusan Daerah, 4 orang tokoh masyarakat, 4 orang tokoh masyarakat tersebut diusulkan oleh 2 orang dari Presiden dan 2 orang dari DPR. Jadi tugas fungsi DKPP pada penegakan kode etik penyelenggara pemilu, bukan pada substansi pekerjaan KPU atau masuk pada tahapan-tahapan pemilu.
Seperti Putusan-Putusan DKPP nomor : 23-25/DKPP-PKE-I/2012,Selasa, 27 November 2012, menyatakan :
1. Para anggota komisi tidak memiliki itikad buruk untuk melanggar kode etik.
2. Sekretaris jenderal dan Wakil sekretaris jenderal KPU melanggar kode etik, sehingga keduanya dipecat.
Memerintahkan KPU mengikutsertakan partai politik tidak lolos verifikasi administrasi (18 Parpol) untuk ikut verifikasi faktual sesuai jadwal telah ditetapkan KPU.Berikut 18 Parpol.Hal ini tentunya dari sudut tugas dan fungsi DKPP sebagai penegakan kode etik menjadi persoalan, karena masuk pada wilayah substansi pekerjaan tahapan pemilu yang merupakan bagian tugas KPU.Maka dari itu mengembalikan tugas, fungsi, dan kewenangan lembaga penyelenggara menjadi penting, termasuk KPU, Bawaslu, dan DKPP.
Berdasarkan UU 15 tahun 2011 tentang penyelenggara pemilu pada pasal 111 dan 112 sudah jelas mengatur tugas, wewenang dan ruang lingkup putusan DKPP. Bahwa tugas DKPP hanya terbatas pada pengaduan yang berkenaan dengan dugaan pelanggaran etik, bukan berkaitan dengan tahapan pemilu.Sebenarnya DKPP tidak memiliki wewenang untuk membuat putusan yang berkaitan dengan tahapan pemilu. UU No 15 Tahun 2011 tentng Penyelenggara Pemilu dan UU Nomor 8 tahun 2012 amat jelas menegaskan bahwa ranah pengawasan tahapan pemilu menjadi wewenang Bawaslu. Jika hal ini dibiarkan, maka tidak menutup kemungkinan DKPP akan memiliki kewenangan yang sangat besar yang melampaui dari tugas dan fungsinya sendiri. Serta jika tidak dikritisi, maka dikhawatirkan hal serupa akan kembali terjadi. Jangan sampai DKPP mengambil peran Bawaslu dan bahkan MK, misalnya membatalkan hasil pemilu atau paling tidak akan dipakai dasar oleh lembaga yustisi untuk membatalkan hasil pemilu.
Menurut penulis, justru makin banyak lembaga yang ikut terlibat dalam penyelenggaraan pemilu maka akan makin kompleks masalah yang ditimbulkan, baik dari segi kewenangan, fungsi maupun kelembagaan dan bertentangan dengan azas “mandiri” itu sendiri. Seperti pada kasus verifikasi parpol hasil rekomendasi DKPP, ini sudah tidak sesuai dengan tugas dan fungsi lembaga dewan kehormatan dan Badan Pengawas.Karena itu kewenangan dan fungsi penyelenggaraan pemilu tetap dilaksanakan oleh KPU, kemudian pengawasan yang merupakan bagiaan dari penegakan hukum administrasi dikembalikan fungsinya kepada institusi penegakan hukum yang sudah ada.Dan penegakan kode etik tetap dilaksanakan melalui lembaga di internal KPU, penguatan lembaga KPU tidak mesti dengan membuat lembaga diluar KPU, tetapi diinternal KPU sendiri bisa dikuatkan dengan penambahann fungsi dan kewenangan dan personil yang mempunyai kemampuan dan integritas tentang masalah pemilu sendiri.Selain eksistensi KPU semakin kuat, juga tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan. Tafsir Pasal 22E ayat (5) Undang-Undang Dasar Negara Kesatuan Republiik Indonesia Tahun 1945 menentukan bahwa, “Pemilihan umum diselenggarakan oleh suatu komisi pemilihan umum yang bersifat nasional, tetap dan mandiri”, kemudian diterjemahkan menjadi ada 3 lembaga yaitu KPU, Bawaslu, dan DKPP, justru sangat tidak tepat dan terlalu jauh. Selain tugas dan fungsi, kewenangan makin tidak jelas, dan akan mengakibatkan tidak jelasnya tanggung jawab lembaga dalam pelaksanaan pemilu. Oleh karena itu berdasarkan konstitusi kita dan perbandingan lembaga penyelenggara pemilu dinegara lain, dan masalah yang makin komplek antara 3 lembaga itu sendiri dalam pelaksanaan pemilu di Indonesia. Sebaiknya KPU tetap sebagai lembaga yang tetap menjalankan penyelenggaraan pemilu, baik pemilu legeslatif, Presiden dan Wakil Presiden, dan Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah, dengan pengawasan dikembalikan kepada fungsi dan lembaga pengawasan dan penegakkan hukum administrasi, sedangkan penegakan hukum pidana harus ada unsur kepolisian dan kejaksaan selain masyarakat. Selain itu penegakan kode etik melalui dewan kehormatan tetap dilakukan tetapi ada dalam lembaga KPU itu sendiri.
Bila ini tidak ada perubahan maka kemandirian KPU makin ditinggalkan, disamping itu melanggar azas-azas penyelenggara pemilu yang dibuat oleh DPR dan Pemerintah itu sendiri.Selain azas mandiri, efektif, efesien, serta profesionalisme KPU juga terganggu. Dan persoalan pemilu yang sederhana akan berkembang menjadi komplek dan tidak terarah. Sebagai perbandingan hanya di negara Indonesia yang memiliki lembaga-lembaga yang berperan dalam pemilu.Karena yang bertanggungjawab dalam pelaksanaan pemilu secara umum adalah KPU, bukan bawaslu apalagi DKPP.
Eksistensi KPU sebagai penyelenggara Pemilu perlu diperkuat dan dipertegas berkaitan dengan tugas, fungsi dan kewenangannya. Hal ini juga dipertegas oleh Bawaslu dalam kapasitas sebagai pengawas dan penegak hukum administrasi Pemilu dengan SDM yang memadai, dan DKPP sebagai penegak kode etik.
